文章来源：中国经济时报，2019年2月21日星期四
主持人：赵姗
据国家税务总局消息，原定于2019年1月1日起，企业社会保险征收职能移交税务部门。日前，该项工作部署已经改为从2019年1月1日起，机关事业单位养老保险和城乡居民养老保险征收职能，先行移交至税务部门管理，而企业社会保险征收职能目前将暂缓移交，留待有关配套政策和制度完善后，再行移交。在保就业、促稳定的经济大环境下，暂缓移交是出于怎样的考虑？税务部门统一征收社会保险费的比较优势有哪些？如何尽快建立合理清晰而稳定的社会保险筹资规则？
20年税费与征缴体制之争
中国经济时报：社会保险费由税务部门统一征收有着怎样的背景？
高庆波：在中国社会保障事业发展进程中，关于“养老保险收费模式应该是什么”的探讨演化成了一场持续时间达20年的税费之争，问题的核心有两个——社会保险收的应该是费还是税？应该由税务部门征收还是由人社部门征收？在多数探讨中，后者往往作为前者的延伸而来。
在20年的探讨中，主张应当税务征收者认为，社会保障缴费体制征缴力度弱，缺乏公平性和调剂性，国际上多数国家征收的是社会保障税；主张应当征收社会保障费者提出，税与费的性质不同，费改税既不符合世界社会保障私有化改革潮流，也不符合中国统账结合社保制度的性质，还会增加国家财政负担与责任；中立者认为，税费并不存在强制性的实质差别，制度模式才是决定税费征收方式的关键因素。
在实践中，税务部门参与社保费的征缴已有十几年的历史。以2016年为例，34个省份（包括计划单列市等）中，税务部门征缴的有19个，社保部门征缴的有15个。《养老金发展报告2013》调查数据显示，当年社保部门征收企业养老保险费达9167亿元，占全国征缴收入的53.8%；税务部门征收企业养老保险费达7883亿元，占全国征缴收入的46.2%。
卢驰文：一是全国职工基本养老保险从2014年起，当年征缴收入不抵当年总支出，对财政造成的压力越来越大。尽管全国2017年末城镇职工基本养老保险基金累计结存43885亿元。那是因为各级财政年年对职工基本养老保险基金给予了大量补助。据人社部统计公报，2014年、2015年、2016年、2017年各级财政补贴基本养老保险基金分别为3548亿元、4716亿元、6511亿元、8004亿元。假如没有财政补贴，历年结存资金很快被耗尽，我国职工基本养老保险制度难以持续。二是我国人口老龄化程度还在加深。这意味着全国职工基本养老保险基金支付的财务压力将会越来越大。三是征收部门不统一。2018年3月20日之前，我国一些地区社会保险费由社会保险部门征收，一些地区社会保险费是由税务部门征收，甚至有些地区税务部门征收与社会保险部门征收并存。2018年3月21日中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》指出，为提高社会保险资金征管效率，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。
稳定企业社会保险缴费负担的预期至关重要
中国经济时报：如何理解企业社会保险费征收职责暂缓移交？在保就业、促稳定的经济大环境下，暂缓移交是出于怎样的考虑？
何文炯：我们注意到，此次延迟移交的主要是企业社会保险费征收工作。我理解，这是决策者综合考虑了诸多因素后慎重作出的决定。稳定企业社会保险缴费负担的预期至为重要。
社会保险费是一项重要的劳动力成本，对企业经营有重要影响。最近几年，企业普遍感到经营难度渐大，要求降低社会保险费负担的呼声很高。注意到这一现实，近年来政府通过减缓免等多种措施，不同程度地减轻了企业的社会保险缴费负担。正在此时，获悉社会保险费征收主体即将变动，部分企业便出现了忧虑。一般认为，税务部门的征收力度会比社会保险部门更大，因而企业主们担心社会保险缴费负担会更重。
从学理上讲，如果社会保险制度、政策和运行环境等因素不变，仅仅是社会保险费征收主体变更，则从总体上说不会增加企业的缴费负担，因为需要支付的资金总量不变，则相应收取的资金量也不变。当然，这里会有结构性的问题，即不同企业的缴费负担可能有升有降，例如，在某一个地区，收取社会保险费总量不变，但部分企业的缴费负担可能增加，部分企业的缴费负担可能减轻。而担心增加社会保险费负担的，正是那些过去缴费相对较少的企业。
这些企业希望继续由社会保险部门征收，而不希望改由税务部门征收。这主要是他们希望继续使用原先社会保险费征收的“潜规则”。所以，从根本上说，他们不是担心征收主体的变动，而是担心征收规则会发生变化。因为这些企业长期以来是按照已有的社会保险缴费水平筹划其劳动力成本乃至整个经营的。根据长期的观察和调查研究发现，这样的企业有不少，他们希望继续按照已有的缴费规则缴纳社会保险费，甚至希望缴得更少一些，所以对于征收主体变动尤为敏感。在当前的经济形势之下，稳定企业的预期至为重要，这里有一个重要内容，就是稳定企业对于其社会保险费负担的预期。
高庆波：缴费包括三个要素：缴费对象、缴费基数与缴费率。在征缴职能转移的过程中，缴费率调整由于需要更高层级的政府发布，故无法在职能调整过程中同步实现，因而担忧更多的聚焦于缴费对象及缴费基数——由于税务部门相对人社部门更加了解企业工资情况并具备强制力量，可能会导致企业负担加剧。
在实践中，公众普遍认为的税务部门比人社部门更具备强制力的优势在社会保险费征收领域并没有那么大。与社保部门相比，税务部门的优势在于对正规部门工资数据的掌握，但对正规部门的征缴从来都不是问题的关键所在。而对非正规就业，在全球范围内非正规部门的社会保险参与率都是一个问题，因而在强制性上，税务部门确实更强，但在养老保险征收领域作用有限。
真正将受移交政策影响的是已经参保但并未如实缴费的企业。这种类型的企业或是来自新经济就业群体、灵活就业群体和农民工就业群体，或是来自传统产业中对成本较为敏感的部门，如建筑行业与服务行业等，移交可能会导致这一部分企业的实际负担加重。此外，担忧的还有游离于社保体系之外的企业，他们担忧税务部门会找上门来。
根据中央减税降费的总体要求，各界期待在移交的过程中出台新的降费政策。而制定降费政策的条件有二：一是需要明晰缴费基数并评估降费的效果。中国的工资构成错综复杂，各地经济、就业形势行业构成千差万别，整合上述因素需要时间。二是人社部门与税务部门做好衔接工作。在养老保险制度运行的实际过程中，由于人力资源和社会保障部并不掌握企业运营数据，导致人社部门的统计口径（三基数）与税务部门通过征收企业所得税与个人所得税掌握的企业工资数据之间并不匹配。在这样的情况下，先移交情况明晰的机关事业单位和城乡居民养老保险制度，而暂缓企业部门则等待配套政策完善后移交是自然的选择。
我国社会保险实际费率较高的几个原因
中国经济时报：为什么普遍认为企业的社会保险费负担重？
何文炯：社会保险制度转型20年来，企业一直反映缴费负担过重，尤其是在社会保险从国有企业扩展到民营企业之后，大量的中小企业普遍感到社会保险缴费负担沉重。有人把我国的社会保险费负担与其他国家进行比较，认为中国是社会保险费率最高的国家。
这里首先需要说明一点，即名义费率与实际费率。根据现行社会保险费征收规则，用人单位的社会保险缴费量由缴费基数乘以费率确定。这些年来，费率通常由社会保险部门统一规定，而缴费基数主要有两种确定方法：一是本单位工资总额；二是本单位参保职工缴费工资之和。由于企业普遍感到缴费负担重，因而许多地区采用各种办法，做小了缴费基数，即没有严格按照前述规定计算缴费基数，其本质是允许企业少缴社会保险费。这就导致实际费率低于名义费率。例如，职工基本养老保险的名义费率是20%，如果缴费基数是做实的，则实际费率也是20%，即与名义费率一致；如果缴费基数是应计基数的60%，则实际费率只有12%。根据我长期的调查，许多地区的缴费基数是应计基数的50%—70%之间，因而实际费率与名义费率有较大的差距。
当然，应该承认，我国社会保险的实际费率也是比较高的。这里有几个原因：一是社会保险转制成本未能有效落实。以基本养老保险为例，从筹资的机理看，原先的劳动保险制度采用现收现付制，而新制度采用部分积累制，使得在职劳动者们既要为已经退休的老人承担全部养老金，又要为自己未来养老金积存资金，这就导致企业的负担加重。二是新制度早期主要针对国有企业设计，考虑到这个群体原先的保障待遇较高，而且这些年来社会保险待遇不断提高，尤其是2005年以来持续大幅度提高养老金，近10年医疗保险待遇提高，这就必然要求企业缴纳更多的社会保险费。三是这些年来参加社会保险的人群中，缴费作贡献的人数相对减少，而享受待遇的人数相对增多，即制度赡养比提高，我谓之社会保险“系统老龄化”，这也要求企业增加缴费。四是社会保险基金的投资回报率过低，基金贬值，只得通过增加收费来弥补。
税务部门统一征收社会保险费的比较优势
中国经济时报：税务部门统一征收社会保险费的比较优势有哪些？
卢驰文：第一，降低社会保险费的稽核成本，提高征收效率。社会保险经办机构征收社会保险费主要是依靠企业主动申报缴费人数和基数，虽然人社部门每年都会开展社保的稽核工作，但存在一些问题：一是稽核企业的比例低，二是参与稽核的人员少，甚至需要从其他部门抽调人手，执法的专业性大打折扣。如果由税务部门征收社会保险费，则可用税务系统中的薪酬数据比对同一用人单位职工的社会保险缴费基数、职工人数，将大大提高社会保险费的稽核工作效率。
第二，办理纳税与缴纳社会保险费事务同在一个部门，节省了跑路的时间成本，大大方便了用人单位和参保人。如果一个地区社会保险费由社会保险部门征收，不仅要去社会保险部门处理咨询、申报、缴费等事务，而且要去税务部门办理纳税的相关事务。一旦社会保险费由税务部门统一征收，则有利于用人单位和参保人节约跑路的时间，将大大提高行政的服务效率。
第三，增强用人单位如实申报社会保险缴费基数和参保人数的自觉性，增加征缴收入。最近几年，一些社保白皮书连续披露，不少企业社会保险费缴纳不合规。主要原因是这些企业为了节约成本，瞒报职工人数，以低于实际工资的金额作为缴费基数。一旦企业社会保险费改为税务部门征收，用人单位出于害怕对逃税、漏税的处罚，一般不敢瞒报薪酬利润数据，也就不敢瞒报参保职工人数和社会保险缴费基数。这样有利于增加社会保险费的征缴收入。
中国经济时报：税务部门统一征收社会保险费应注意哪些问题？
卢驰文：税务部门统一征收社会保险费应把握四大关系。
一是缴费的强制性与自愿性的关系。职工基本养老保险制度规定，职工按月享受基础养老金和个人账户养老金的条件是累计缴费满15年。有些职工估计达不到这个条件，或者已达到了这个条件，就可能缺乏继续缴纳社会保险费的动力，倒希望到手的工资多些，有些雇主为了节省成本不愿意为职工缴纳社会保险费。这样的雇主以现金发放工资，并承诺给员工一笔小钱，与员工合谋不交社会保险费。在这种背景下，社会保险缴费的强制性大打折扣。
二是加大征收社会保险费的力度与稳定就业的关系。有些民营企业为了节省成本，只是为管理人员办理了社会保险，而没有为一线的工人办理社会保险，这样的企业参保人数只是企业员工的少数；有些民营企业虽然为员工都办理了社会保险，但缴费基数远远低于实际的工资。部分企业收入往往来自业务合同规定的收入，业务合同条款的调整受到合同期限的制约。就业是民生之本，如果由于加大征收社会保险费的力度，导致了大量的民营企业倒闭，使大量的工人加入失业人员队伍，则会威胁社会的稳定。
三是加大征收社会保险费的力度与创业的关系。有些人全职创业，也有些人兼职开办企业，开办企业的起步阶段都面临业务的不确定性，风险很大，职工的薪酬和社会保险费是企业成本的重要组成部分，如果没有政策的支持，创业的难度就很大。企业是经济体的细胞，一个国家的经济活力来自企业发展与壮大。加大征收社会保险费的力度，政府不能不制定对初创企业的扶持政策。
四是社会保险费与税收的关系。社会保险费的性质仍然是费，不是税。OECD曾经指出，收费不是无偿的，它是有偿的，其代价是直接提供某种服务，税收是无偿的，不指定特定的支出用途。税收的特点在于纳税人与从公共商品获益的受益人之间不是一一对称关系，而政府性收费一般存在一一对称关系，一方面为付费者与从使用这项费用所获益处的受益者是一一对称关系，未付费者不能成为受益者。尽管社会保险费由税务部门征收，但仍然是费，不等价于社会保险税。税收是国家机器运转的资金，社会保险只是社会保障的一部分，家庭保障与社会保障互为补充。可见，税收比社会保险费更重要。
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尽快建立合理清晰而稳定的社会保险筹资规则
中国经济时报：对于尽快建立合理、清晰而稳定的社会保险筹资规则有何建议？
何文炯：从近20年的社会保险制度实际运行情况看，许多地区没有严格按照《社会保险费征缴条例》执行。这说明，现行社会保险筹资不仅标准不合理，而且规则不清晰、不稳定，这会影响社会成员和用人单位对社会保险制度的信任，并在一定程度上影响经济发展。因而迫切需要建立合理、清晰而稳定的筹资规则，使参保者及其用人单位承担适度的缴费责任，并有稳定的预期。这是社会保险制度长期持续健康运行的需要，也是国家治理现代化的基本要求。就当前的现实而言，重点是明确以下三件事情。
一是明确社会保险制度定位。社会保险是以保险方式为社会成员基本风险提供基本保障的社会保障项目。但最近10多年来，某些社会保险项目并没有按照社会保险的基本原理进行制度设计，某些政策使得某些社会保险项目偏离了“保基本”的原则，直接导致企业社会保险费负担过重。事实上，社会保险基金主要来源于社会保险费，社会保险整体待遇高，企业缴费就应该多；整体待遇低，则企业缴费就可以少一些。为了保持企业的适度负担，必然要求社会保险待遇适度。所以，社会保险必须坚持“保基本”的原则。事实上，根据“全覆盖、保基本、多层次、可持续”这一方针，保基本是关键。只有保基本，才能全覆盖；只有保基本，才能可持续；只有保基本，才能多层次。
二是明确各主体的社会保险筹资责任。一般地说，社会保险资金由参保人及其用人单位缴费，国家财政适当补助保费并承担社会保险基金兜底之责任。从近20年来的实践看，我国在这方面的规则还不够清晰，亟待建立一系列明确的规则，包括：合理的社会保险资金来源结构，即用人单位、参保人和国家财政在社会保险费方面的出资比例；中央财政和地方各级财政之间的社会保险筹资责任，以及中央财政对地方社会保险基金的补助规则必须公开透明。此外，要尽快厘清社会保险制度转轨成本，妥善处理历史债务，通过划转国有资本、转入国有资产收益、转入土地有偿使用收入、转入彩票公益金等充实社会保险基金，形成有效的多渠道社会保险筹资机制，为适度降低用人单位的社会保险费负担创造条件。
三是明确用人单位的社会保险费缴费规则。社会保险费的计算公式是明确的，关键是缴费基数怎么计算、费率如何确定。从学理和法律出发，社会保险缴费基数应当据实计算确定，而费率则因社会保险给付之需要而定，即费率可以适时调整，这就是社会保险基金以支定收、收支平衡的原则。需要指出的是，缴费基数的计算涉及到职工工资、社会平均工资和社会平均收入等更基础信息的计算口径和确定方法。至于费率，则决定于需要通过社会保险费筹集的资金量，即社会保险给付总量扣除财政补助等其他渠道筹集的资金量，按照收支平衡的原则，运用精算方法厘定，此项工作由统筹地区负责完成。在社会保险征收主体转变的过渡时期，税务部门与社会保险部门应当尽快共同研究这套机制、算法和近期适用的缴费基数及费率，并向全社会公布。只有这样，参保人及其用人单位才能有清晰的预期。
（嘉宾何文炯：浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任、中国社会保障学会副会长兼养老金分会会长）